LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (I)

El Estado moderno constitucional se ha desarrollado, desde el punto de vista de la distribución territorial del poder, a partir de dos tipos ideales: Estado unitario y Estado compuesto. El primero de ellos es aquel en el que existe un único ordenamiento constitucional, un único nivel de instituciones políticas, es decir, una sola estructura política sobre todo el territorio estatal y un único centro de poder decisorio. A partir de esta sucinta definición, pueden encontrarse distintas variantes según el grado de centralización. Es, por tanto, falsa la equiparación de Estado unitario y Estado centralista. El Estado unitario puede ser SIMPLE, cuando el gobierno central posee la facultad de retener todas sus prerrogativas de decisión o de actuación – legislación y ejecución -, hablándose entonces de centralización política y administrativa, y puede ser COMPLEJO o DESCENTRALIZADO, pudiendo ser la descentralización administrativa o política. En ambos tipos esos poderes estarán sujetos a la supervisión, limitación e incluso revocación por parte del parlamento nacional mediante ley ordinaria.

En el caso de la descentralización administrativa, las organizaciones en el nivel regional o local no son sino subdivisiones territoriales de una única administración. Las autoridades subestatales carecen de facultad legislativa propia. La descentralización política o autonomía implica que entre las facultades de los entes autónomos se incluye la de dotarse de una organización y un ordenamiento jurídico propios. La autonomía conlleva la necesidad de establecer una distribución de competencias entre los distintos entes políticos que componen el Estado. Para algunos teóricos, la existencia de autonomía política de las colectividades territoriales pone en cuestión que se pueda seguir definiendo a ese Estado como unitario.

Los diferentes tipos de Estados unitarios conducen a diferentes posibilidades y grados de descentralización. En un continuo de menor a mayor grado de autonomía política se han denominado UNITARIO CENTRALIZADO, UNITARIO DESCENTRALIZADO y UNITARIO REGIONALIZADO.

El Estado COMPUESTO es aquel en el coexisten dos niveles de instituciones políticas, de gobierno, legislación y administración superpuestos: el nivel central y las unidades integrantes o constituyentes. En los sistemas federales tradicionales se les llama federación y Estados miembros o federados. Se distinguen un poder político central o general y otros poderes políticos particulares, ambos considerados poderes originarios, lo que produce un doble orden normativo. El Estado compuesto se encuentra así formado por entes territoriales con autonomía o poderes políticos reconocidos y protegidos constitucionalmente, lo que les dota de cierta estabilidad y dificulta un cambio unilateral. El principio federal ha servido para unificar pueblos diversos (la Confederación) o como organización estatal para unir un pueblo ya ligado por vínculos de nacionalidad o historia (el Estado federal en sentido estricto). Especialmente la descentralización producida en los dos últimos decenios en Europa ha supuesto el surgimiento de nuevas formas de distribución del poder y a nuevas demandas que contribuyen asimismo al cuestionamiento de la dicotomía inicialmente clara entre Estado compuesto o federal y Estado unitario.

Resumiendo el tema que trato y salvando disquisiciones teóricas varias al respecto, podemos proponer unos criterios mínimos para distinguir las federaciones de todos los demás sistemas descentralizados o federativos:

a) los miembros o unidades integrantes de la federación disponen de competencias propias garantizadas por una constitución escrita, es decir, disfrutan de garantía constitucional.
b) la existencia de una segunda cámara.
c) la existencia de procesos e instituciones que facilitan la colaboración intergubernamental donde las competencias son compartidas o se solapan.
d) la asignación de recursos fiscales entre los dos órdenes de gobierno que asegure unas áreas de exclusiva autonomía para cada orden y que garantice una distribución de las posibilidades y medios financieros que responda al reparto de las funciones estatales.
e) la existencia de un árbitro entre gobiernos.